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财力不足制约云贵PPP实际落地率

2017年04月05日 11:00 来源于 财新网
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银行对PPP项目资产证券化的态度是大行观望,小行激进
吴静
lisawu@cebm.com.cn
张璐
lzhang@cebm.com.cn

  报告摘要

  ● PPP项目推介量加快增长,但财力不足制约实际落地率

  今年2月底,云贵两地进一步加大PPP项目推介力度,有意争取更多项目尽早落地。政府猛推示范项目的动力在于:一是,政府换届后,西南、西北区域地方政府通过基建保增长干劲十足,PPP模式受到政府高度重视;二是,出于政绩考核压力,需要提高项目落地率。但现金流充裕的项目极少,加之地方政府财力受限,预计云贵两地难以出现新的项目落地高峰。

  ● 银行对PPP项目资产证券化的态度:大行观望,小行激进

  地方性银行所做的资产证券化,并非真正意义的PPP项目资产证券化,而是将多个项目资产打包出售,银行作为劣后,借此实现项目资产出表,并从中赚取一定利差。在资产荒的背景下,目前西南地区的地方性银行参与热情较高,但四大行在风控上相对谨慎。预计今年PPP项目投资收益,会较前两年有所下降。

  ● 一二线城市调控加码背景下,贵阳、昆明两地楼市稳步升温

  随着一线和热点二线调控加码,贵阳和昆明两地楼市逐步升温。昆明今年1-2月份,房屋成交量和价格环比上涨15-20%。目前昆明房管局开始对涨价项目进行调研,开发商担心若二季度房价继续上涨,政府很有可能出台限购措施。随着旧改项目库存逐渐消化,贵阳土拍市场开始活跃,房价稳步上升。

  今年2月中旬,财政部PPP中心披露:截至2016年12月末,PPP签约落地1351个项目,全国示范项目落地率升至31.6%,与此前相比落地数和落地率稳步上升,一片发展加快的良好势头。

  然而,市场的困惑没有因此打消。PPP落地率上升背后的逻辑是什么?地方政府现在推进的力度如何?年初PPP落地高峰是否可以持续?PPP资产证券化进展如何?带着上述疑问,莫尼塔研究组织三天草根调研,深入西南省份,与当地财政官员、银行、项目参与方进行交流。如下是几点重要发现。

  PPP项目推介量加快增长,但财力不足制约实际落地

  公开数据显示, 2016年云、贵两地PPP入库项目投资金额居前,但实际落地率并不高。莫尼塔调研了解到,今年2月底,云、贵两省进一步加大了PPP项目的推介力度,推介项目的模式较前两年成熟得多,可行性提升,政府有意争取2017年有更多项目落地。

  西南地区地方政府猛推示范项目的动力来自于几个方面:

  第一,去年政府换届后,西南、西北等地方政府通过基建保增长的干劲很足。PPP模式因可拉长政府付款的年限,在财政“捉襟见肘”和“43号文”叫停BT模式的情况下,PPP模式受到地方政府的高度重视。

  第二,2016年PPP入库处于识别阶段的项目较多,实际落地率不佳。出于政绩考虑,2017年地方政府需对项目进行更好梳理,筛选出质量较高的项目作为示范项目,提高项目的落地率。多位调研对象都认为,云贵今年项目落地相较2016年会有所增加,主要在于政府更加规范地梳理了一些区域旅游开发、高速公路等资源配套型项目,从而对社会资本的吸引力有所提高。

  然而,这并不代表云、贵两地的PPP落地会出现新的高峰,主要制约因素在于:

  一方面,现金流充裕的项目极少。“好项目”或者由政府直接操作,或者各类政府补贴和社会资本非常充裕,而绝大多数PPP项目都对政府补贴高度依赖。

  另一方面,政府财力有限制约项目加快落地。云、贵两地财政压力大,财政收入高度依赖中央的转移支付,加之财政部有“每一年度全部PPP项目支出占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定。从调研对象的反馈来看,地方政府也许透支了未来多年的基建项目,个别地方入库项目所需的政府支出或已接近上述10%的红线。社会资本方出于这方面的考虑,在参与过程中比较谨慎。

  调研对象也反馈,目前部分地方政府担心后期融资政策收紧,倾向于将“十三五规划”中能通过PPP模式操作的项目集中上报,趁早融资,以避免后期资金压力更大。比如,此次调研的某省份年初便成立了3000亿的基金,邀请金融机构参与。该基金要求投向县一级的项目,政府不承诺兜底,风控和损失都由银行自己把握。目前,除了中国银行,其他国有和本地银行都被要求参与,但尚没有具体项目启动。地方政府担心未来真有合适的项目时,可能需要再走大半年流程,拖延项目落地。

  银行态度:大行观望,小行激进

  莫尼塔此次也重点了解了PPP项目资产证券化在当地的落实情况。年初财政部开始大力推动PPP项目的资产证券化,但标准很高,一般项目很难达到所需条件。我们所调研的某地方性银行所做的资产证券化,实际上还不是真正意义上的PPP项目资产证券化,而是将多个项目(其中有不少是政府购买服务形式的“假PPP”)资产打包出售,银行作为劣后(多数社会资本并不做担保,银行对赌的是地方政府定会对项目兜底),借此实现项目资产的出表,并从中赚取一定的利差。目前,该地方银行所发行的ABS产品,采取私募形式,认购倍数达到5-6倍,认购热情较高。

  在资产荒背景下,目前西南地区的地方性银行参与热情较高,但四大行在风控上相对谨慎。综合调研对象的反馈,地方性银行对PPP项目的相关风险警惕性较低,参与PPP进行规模扩张的冲动较强,方式也较为激进(上述资产证券化行为就是一个重要体现),对地方政府的违约风险并不担心。而对国有大行来说,虽然地方分行考虑到存款、资产荒以及与政府关系的问题,对PPP有一定热情,但因风控由总行负责,其对财政压力大的西南地区授信非常谨慎,因此,国有大行在PPP的参与和信贷投放上没有地方性银行那么激进。

  受访者表示,近期PPP项目的投资回报率较前两年有所下降。主要原因:一是,政府变得“更专业”。某国有大型项目施工方表示,过去政府对资本金内部收益率的核算并不太清楚,很多时候在核算收益率时未将“施工利润”核算进去。但现在政府所给的7-8%的收益率都要把施工利润囊括进去;二是,在资产荒的情况下,部分PPP项目的资本金收益率和贷款利率从过去的基准利率上浮20-30%,下降到目前的基准利率,甚至有所下浮。此外,一些银行和社会资本方也提到,如果可以资产证券化,投资PPP可能会放得更开。

  贵阳、昆明两地楼市稳步升温

  莫尼塔此次也调研了云、贵两地的房地产开发商。随着一线和热点二线城市调控加码,贵阳和昆明两地楼市逐步升温。

  四五年前,昆明大力推动城中村改造,导致楼盘严重供大于求,严重压制了整体房价。在此背景下,2015年以来,政府大幅收紧了一级市场的土地供应,推动库存的逐渐消耗。2016年国庆开始,昆明楼市显著升温,到今年1-2月份,商品房成交量和价格涨幅明显,环比上涨15-20%。

  目前,昆明房价平均在1W/平,去年为8K/平,去化周期不足一年(11个月),已处于相对健康的区间,但房管局开始对涨价项目进行调研。开发商担心,如果二季度房价继续上涨,那么政府很有可能推出限购,遏制房价上涨。

  房地产销售火热,加之此前政府收紧了土地供应,目前很多外来开发商库存不足,都在疯狂抢地。有受访者表示“钱不是问题,地才是问题”。此前昆明通过招拍挂出让地块很少,今年政府有加大土地供应的趋势。房地产开发商这一轮加速拿地,如果房地产销售保持热度,三、四季度可能会反映在房地产投资和新房供应上。但昆明仍然存在局部性供给过剩的问题,可能继续对房价有一定压制。受访者表示,今年下半年会有500万方集中在会展中心区域放出,而该区域的供应量占到整个昆明市的70-80%,下半年或会出现明显的供给过剩。

  随着当地超级旧改大盘——花果园、中天城投金融城、中天未来方舟——销售进入尾声,贵阳楼市均价开始平稳上升,目前均价在8K/平左右。3月份政府新出让三个地块,有15家企业参与竞价,房企拿地热情较高。根据最终成交价、建安成本以及利润加成推算,这些位于新区的项目,未来售价至少要达到1.1W左右。从2016年初,恒大、保利、万科都在贵阳进行企业并购,其通过提升住房品质引领消费,对当地房价有一定推动作用。有地产企业认为,“房地产市场未来会持续繁荣”,贵阳房价仍会稳步提升。

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