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PPP,推陈出新还是新瓶旧酒

2016年10月17日 09:59 来源于 财新网
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从项目操作环节看,目前上报的落地金额都按合同签约金额计算,合同转化为实际开工还有一定的时间滞后
吴静
lisawu@cebm.com.cn
张璐
lzhang@cebm.com.cn

  报告摘要

  ● PPP项目民间资本参与度低

  PPP项目中的第二个P一般理解为“社会资本“而非仅仅是”民间资本“。主要原因在于:第一,目前入库的示范项目投资额度大、期限长,民营资本难参与;第二,民营企业融资能力弱于国有企业;第三,民营企业谈判地位低。

  ● PPP减轻地方政府财政压力

  PPP项目资金结构一般是30%资本金,70%银行贷款。30%资本金中,政府出资比例为5-30%。财政支付能力强的地方政府,一般会确定一个收益率,社会资本议价空间不大。财政支付能力较弱的地方政府,会以整体拆迁作价入股。大部分资金由社会资本方和银行提供。

  ● PPP项目地方财政保底可能性大

  莫尼塔调研了解到,PPP项目中,现金流充裕的项目、现金流有缺口的项目和完全由政府付费的项目约各占1/3左右。现金流较差的项目,社会资本方会要求在合同条款里约定固定收益和回款方式。业内认为,PPP项目的可持续性在于,地方政府财政收入的持续增长,以及地方债务规模的不断扩张。

  ● PPP实际落地弱于预期

  一般而言,财政实力较强的地市级以上PPP项目容易获得银行和社会资本的青睐,落地状况较好。从项目操作环节看,目前上报的落地金额都按合同签约金额计算,合同转化为实际开工还有一定的时间滞后。

  ● 专项金融债降温

  去年开始的专项债,由于一些地方项目申报和审批仓促,缺少前期项目认证。在加强资金管理后,一些项目不达标的资金,被要求退回,影响了专项债的使用。

  9月18日,发改委第三批推介项目发布,基础设施PPP项目1233个,总投资约2.14万亿元,PPP引领的行情被市场推到新的高度。为进一步了解PPP各参与方的真实情况,9月初莫尼塔研究组织三天草根调研,深入PPP推广力度最大的中部省份,与当地财政官员、银行、项目参与方进行交流,如下是几点重要发现。

  PPP项目民间参与度低

  莫尼塔草调了解到,目前PPP项目民间投资参与度较低。在现有推进的PPP项目中,主要参与方为政府与国企、央企。在国内PPP中第二个P被翻译为“社会资本”,而非private对应的“私营资本”(通常也称作“民营资本”)。

  造成这个结果主要原因在于:第一,目前入库的示范项目额度大、期限长,民营资本参与能力。虽然财政部要求,不能把注册资金作为招标时的硬性要求,以期引入更多民营资本。但在各地申报财政部示范项目时,业内默认的条件是,投资额更大的项目更容易进入财政部示范项目。第二,民企的融资能力远远弱于国企。比如央企可以对接银行总行,享受基准利率下滑10%的优惠。同时,入股股东需要承担与股权对应的融资责任,金融机构会要求提供有效担保,国企在这些方面具有强大的优势。对银行而言,贷款偏好中字头企业。第三,民营企业的谈判地位相对较低。

  PPP有助于减轻地方政府财政压力

  PPP项目资金结构一般是30%资本金,70%银行贷款。30%资本金中,政府根据项目情况,出资比例约为资本金的5-30%,且并不完全以现金方式入股。一些支付能力强的政府,会直接确定一个收益率,随后进行市场测试,有社会资本接受条件就开始推动。有些财政支付能力较差的政府,在一些基建项目上,会以整体拆迁作价入股。

  根据兴业证券统计,截止到8月22日,从全国范围来看,PPP项目中,现金流充裕的项目占35.6%,现金流有缺口的项目占41.1%,完全由政府付费的占23.3%。我们实地了解到的情况是,当地三类项目约各占1/3左右。

  PPP这种方式,降低了政府和社会资本的双方风险,优化了资源配置。除了融资主要由社会资本承担外,在风险分担上政府压力也明显减小。PPP项目的融资、开工等由社会资本的承担。工程本身风险,由项目公司承担;政策变动风险,由地方政府负责。

  PPP项目财政保底可能性大

  莫尼塔草调了解到,目前PPP项目设计中,存在着地方财政保底的压力。由于不少项目现金流较差,社会资本方会在合同条款里,要求约定固定收益率,并界定回款方式、额度和时间。社会资本方、银行对于政府提供担保的项目,参与意愿高。

  莫尼塔草调了解到,中建、中铁等建筑类企业对PPP项目参与度很高,承接投资与项目建设双重任务。一般而言,PPP项目施工环节利润较高,参与公司可以在5年左右(3年投资期加两年运营期)收回投资。到了第五年,参与企业可以选择不退出,如选择退出,地方政府会通过寻找关联第三方接手。据估计,PPP项目建设毛利较其它项目更高,建桥的利润可以达到40%,修路的利润可以达到30%。

  即便有政府承诺保底或补差,风险也并非完全没有。莫尼塔草调了解到,为保证收益和还款,补贴等细节需要纳入当地财政预算,并经人大会通过。但预算大多为粗线条,具体回款仍需参与方协商。如果当地财政支出出现缺口,如何避免支付违约,还没有详细条款。有地方曾提到,希望在PPP法中加入“如果下级财政违约,为保证政府信用,由上级财政转移支付进行扣款”。这条建议是否会被采纳尚未可知。

  2015年,财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,提到每一年度全部PPP项目支出占一般公共预算支出比例应当不超过10%。据我们了解,一些PPP落地项目较多的地方,10%的额度几乎用完,有的地方甚至已经超标。这意味着,如上述政策得以严格执行,后续此类以财政保底的项目将会大幅度减少。

  有调研对象提到,只有申请国家或者市里的示范项目,才需要受10%的财政支出约束。对于一般的PPP项目,并没有明确的限制。对银行而言,PPP项目违约,责任应由地方政府承担。

  受政策限制,目前地方政府通过城投平台投资的基建项目数量越来越少,“不走PPP,无路可走”。有调研对象认为,只有财政收入不断增长,财政部规定的10%的红线不会构成约束条件。而社会资本方认为,PPP要持续发展,除了财政收入增长,地方债务规模也需同步扩张,否则PPP没有生存基础。

  PPP整体落地拉动投资有一定时滞

  莫尼塔草调了解到,从第二季度开始,财政部示范项目的落地率翻番,特别是在8/9月份落地速度特别快。主要原因在于进入国家库的项目准备时间长,条件充分。同时财政实力较强的地市级以上PPP项目落地状况较好,速度很快,而实力较弱的市级、县级或个别地区落地速度较慢,PPP项目落地慢或拖累地方基础设施投资和经济增长。比如金融资本更愿意投资“郑汴洛”,其他市级或者县级的资本,可能就不愿意投。

  从准备充分的项目操作环节看,目前上报的落地金额是以签订合同时计算,合同转化为实际开工还有一定时间滞后。如签订合同后,再成立项目公司,并进行开工和融资,一般还需要1-2个月。有些项目前期准备不足,需要的时间会更长。

  需要提示的风险是,PPP落地和执行情况,与当地官员的意愿关系甚大,某些区域领导换届,甚至会导致落地项目的暂时停滞。

  专项金融债降温

  2015年下半年,为应对经济下滑压力,拉动投资增速,国开行和农发行向邮储银行定向发债,主要投向基础设施、电力、燃气等项目。莫尼塔草调了解到,由于国开行的资金成本仅为1.2%,为获得专项债额度,很多地方项目申报和审批仓促,缺少前期项目认证。后续发现,资金使用有严格的支付渠道,项目不成熟,相应资金就无法拨付。国开加强资金管理后,一些项目不达标的资金,被要求退回,影响了专项债的使用。

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